Desentralisasi dan Praktek Korupsi yang Semakin Masif

Desentralisasi yang diberlakukan sejak 1 Januari 2001, idealnya membuat manajemen daerah bisa berkembang baik; partisipasi masyarakat bisa lebih tinggi karena dekat dengan kekuasaan. Desentralisasi menghasilkan pemerintah lokal (local government) sebagai "a ‘superior’ government assigns responsibility aouthority or function to ‘lower’ government unit that is assumed to have some degree of authority” (Harry Friedman 1988:35). Di pemerintahan lokal atau daerah, ada dua komponen yang penting yakni Bupati (atau walikota) dan DPRD. Kedua otoritas ini mempunyai mandat untuk menentukan hitam putihnya daerah tersebut. Tindakan mereka pula yang menentukan apakah publik (baca: masyarakat) memandang keputusan-keputusan yang diambil pemerintah daerah itu mencerminkan aspirasi masyarakat atau tidak.

Perlu saya garisbawahi dan tekankan bahwa fungsi penyerapan aspirasi publik dengan desentralisasi tidak selalu ekuivalen (sama) dengan demokrasi. Sebuah pemerintahan bisa demokratis dan sentralisitis; bisa juga desentralistis tapi tidak demokratis. Sistem Uni Sovyet adalah desentralistis tetapi ia sama sekali bukan negara demokrasi. Sebaliknya di Inggris, pada masa Margareth Thatcher adalah pemerintahan yang sentralistis tetapi demokrasi. Secara umum desentralisasi memang sering berjalan seiring dengan demokratisasi. Mengapa? Logikanya masuk akal: ketika ada transfer otoritas dari pusat ke daerah, maka arena politik daerah jadi punya gigi; muncul keterlibatan publik dalam proses pengambilan keputusan. Otoritas yang saya sebutkan disini biasanya mencakup tiga hal yakni otoritas politik, otoritas fiskal, dan otoritas administratif. Tersedianya hal-hal penting ini, layak jika proses ini disebut proses demokratisasi.

Desentralisasi dan Ekses-Eksesnya

Meskipun desentralisasi berarti transfer otoritas kepada pemerintah lokal, kita harus dengan cermat menganalisis hal-hal yang tidak baik dan menyimpang (ekses) dari praktek-praktek desentralisasi itu sendiri. Tujuannya agar publik tidak disuguhi dengan pemahaman yang keliru tentang desentralisasi, yang pada akhirnya hanya menjadi sebuah retorika politik, sebagai mimpi indah penghias tidur.

Ekses-ekses (penyimpangan) desentralisasi yang saya maksudkan disini ada dua hal, pertama, otonomi daerah diberlakukan di tengah krisis ekonomi yang amat parah. Daerah otonom memerlukan sumber dana yang besar untuk membiayai berbagai keperluan sendiri, padahal pertumbuhan ekonomi sangat kecil, investasi amat sulit diperoleh, dan sumber-sumber yang menghasilkan uang sangat terbatas. Oleh karena itu, tidak heran jika banyak Kabupaten dan Kota yang menggunakan berbagai cara untuk meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD). Kedua, otonomi daerah diberlakukan di tengah-tengah euphoria masyarakat, yakni semangat dan rasa percaya diri yang tinggi bahwa masyarakat yang seringkali bersifat kekerasan dan
melewati batas-batas kewajaran, seperti pembakaran kantor polisi setempat, pengrusakan dan pembakaran kantor DPRD dan Pemerintah Daerah, dll. Suasana kejiwaan seperti ini diwarnai oleh rasa kebebasan yang besar sehingga otonomi daerah diberlakukan di tengah-tengah kekacauan dan ketidakpastian hukum.

Pengaruh lain yang dicurigai akan timbul di tengah pasang surut polemik pelaksanaan otonomi daerah ialah separatisme (gerakan memisahkan diri dari
pemerintah pusat atau NKRI). Biasanya separtisme terjadi kalau ada agama atau etnik yang sangat kuat. Kita di Sumba, patut bersyukur, sekalipun boleh dikatakan Kristen Protestan sebagai agama mayoritas, kita tidak memiliki tendensi ke arah disintegrasi. Tapi jangan bangga dulu untuk itu, kemungkinan saja kita tidak bersikap separatis karena beberapa faktor, pertama: SDA dan SDM kita masih tergolong rendah; kedua, tidak ada tekanan politis dan militer dari pusat; dan ketiga, dalam batas-batas tertentu kita masih menghargai pluralitas umat beragama. Kalau saja, kita memiliki SDA dan SDM yang potensial, ada tekanan militer dan politis yang kuat, serta konflik agama yang pelik bahkan berujung pada pertumpahan darah, saya tidak terlalu menjamin bahwa tendensi untuk melakukan distegrasi melalui gerakan-gerakan separatis itu tidak ada. Kalau kita cermati, Ambon melalui RMS, Aceh melalui GAM dan Papua melalui OPM merupakan fakta dari apa yang saya jelaskan di atas.

Masih banyak praktek-praktek lain yang perlu juga disebutkan disini, seperti; isu konflik horisontal, pengangguran yang terus meningkat, etnosentrisme (sikap memandang etnis sendiri sebagai superior), isu putra daerah dan lain sebagainya. Saya tidak akan mengkaji masalah-masalah ini satu-persatu, karena fokus tulisan ini bukan pada masalah ini. Biarkan isu-isu ini terbuka untuk dibicarakan antara publik dan pemerintah. Itulah gunanya transfer otoritas oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.

Desentralisasi dan Praktek Korupsi

Desentralisasi membuat manajemen daerah bisa berkembang lebih baik. Artinya, ruang gerak pemerintah daerah untuk melihat, memahami dan mengakomodir kepentingan-kepentingan publik semakin besar. Namun, desentralisasi juga memunculkan korupsi yang konon makin masif. Benarkah demikian? Terlalu prematur untuk menyimpulkan kebenaran hipotesa (dugaan) ini. Kita perlu mengkaji secara objektif hipotesa ini agar tidak terjebak pada sikap negativisme (sikap negatif melulu).

Wacana ini telah, sedang dan terus menjadi polemik (perdebatan) di kalangan publik. Polemik ini sekaligus menjadi mimpi buruk penambah lapar disaat perut publik semakin lapar. Tidak heran jika publikpun “terbius” dengan wacana ini. Mereka hanya mendengar dan menyaksikan tanpa bisa berbuat apa-apa. Kondisi ini menurut Nugroho (2005) menjadi penghancur kemampuan ekonomi suatu masyarakat. Korupsi, lanjut beliau membuat setiap pengusaha untuk menjadi pengusaha yang “kaya dengan cepat”, dengan cara menjadi pengusaha “fasilitas” atau berbisnis dengan fasilitas.

Untuk menjernihkan polemik dan silang pendapat serta tuduh-menuduh ini, saya akan coba mengkaji secara objektif, bagaimana korupsi itu begitu membudaya dalam lingkup pemerintah dan Sumba Timur secara keseluruhan, yang katanya Sumba Timur menjadi daerah atau kota terkorup di NTT. Saya akan menyajikan 4 indikator penting, yang menjadi motor penggerak sekaligus peluang untuk mengurangi praktek korupsi itu sendiri.

Pertama, korupsi terkait dengan masyarakat, terutama di tingkat dua (DATI II). Peran masyarakat yang mentolerir praktek korupsi, akan berbanding lurus dengan potensi tingginya pejabat yang korup. Sederhananya begini, jika tingkat toleransi masyarakat terhadap korupsi itu tinggi, potensi bagi munculnya pejabat dan atau petugas yang koruppun tinggi. Survey yang pernah dilakukan oleh Anies Baswedan (tahun 2004), dkk di 177 kabupaten dengan total responden 6700 orang, menunjukkan bahwa 13% atau sekitar 871 responden melihat bahwa praktek korupsi, uang sogok, permintaan uang ekstra, dll tidak bisa diterima dan harus ditolak. Selebihnya 87% atau sekitar 5829 responden, toleran dengan praktek itu, dengan berpikiran “daripada repot-repot”. Sehingga bisa disimpulkan bahwa toleransi masyarakat terhadap praktek semacam itu tergolong sangat tinggi. Perlu saya
tandaskan bahwa toleran bukan berarti mendukung. Toleransi sama sekali berbeda dan harus dipisahkan dari kata mendukung.

Kedua, pilkada langsung merupakan titik balik (turning point) yang harus diperhatikan dalam memberantas korupsi. Logikanya begini. Di masyarakat, muncul keresahan karena banyaknya ekstra, mulai pengurusan KTP sampai izin kerja. Dan hal itu, di banyak tempat, menjadi agenda-agenda bupati-bupati baru. Jadi, pengalihan mandat (otoritas) dari DPR ke rakyat, mengubah perilaku eksekutif di tingkat daerah. Dengan adanya agenda direct services, pelayanan langsung kepada publik, yang biayanya aneh-aneh akan dipangkas karena hal itu langsung meresahkan publik. Soal tender-tender proyek mungkin belum masuk agenda sekarang, karena hal itu merupakan bagian dari balas jasa atas investasi para pendukung kandidat.

Ketika saya menulis inipun, saya agak pesemis mengeinai point kedua ini. Yang saya pikirkan begini, ”biasanya pemberantasan korupsi itu dilakukan oleh
orang-orang yang bermulut dan jangan sampai, orang-orang yang bermulut itu juga yang melakukan korupsi”. Saya harus menyakinkan dirinya saya sendiri agar tidak terlalu pesimis dan pada akhirnya pragmatis dengan keadaan, tetapi saya melihat ada sedikit pencerahan dari desentralisasi ini. Mungkin pada fase administratif, kurang mengubah situasi, desentralisasi pada fase politik melahirkan devolusi, artinya orang yang berkuasa di tingkat lokal dipilih dan pertanggungjawabannya dilakukan ditingkat lokal pula. Dengan demikian, keresahan-keresahan publik ditanggapi secara lebih cepat.

Ketiga, jarak antara publik dan koruptor juga merupakan faktor yang penting. Jika korupsi dilakukan di Jakarta, serusak-rusaknya nama pelakunya, pasti
lingkungan tetangganya masuk ke dalam 87% yang toleran, karena tetangganya belum tentu kenal pelakunya. Tapi di daerah, begitu terjadi korupsi lingkungan sekitar akan memberikan tekanan yang sangat besar. Ini nyata, bukan ilusi atau sekedar ilustrasi. Di India, hal seperti itu pernah terjadi, misalnya dalam kasus Karnataka, pejabat yang korup ini tertekan—bukan hanya dirinya sendiri tetapi juga keluarganya. Jadi, ada kasus-kasus yang membuktikan bahwa dalam jangka menengah pun tekanan terhadap koruptor ditingkat daerah pasti lebih tinggi. Terakhir, desentralisasi juga memunculkan aktor-aktor nonpemerintah seperti LSM, pengusaha atau profesi lain. Terjunnya mereka ke ranah kepemimpinan daerah dengan beban yang lebih ringan dibandingkan kalangan birokrasi atau partai-partai politik. Disini saya melihat suatu perubahan bukan saja institusi tetapi juga komponen pengisi institusi itu. Saya optimis bahwa terjunnya aktor-aktor nonpemerintah sebagai hal yang sangat positif berkaitan dengan problem penanganan korupsi.

Analogi sekaligus pencerahan yang bisa kita pahami dengan terjunnya aktor-aktor nonpemerintah itu, seperti ini: pertanyaan dasar orang-orang dalam birokrat ialah, kalau saya melakukan langkah A, saya berhadapan dengan siapa? Jadi dalam mengukur suatu rencana, mereka bukan bertolak dari pertanyaan apakah kebijakan itu baik atau buruk untuk publik. Mereka mengatakan baik-buruk itu hanya secara resmi, hanya di depan publik. Para pemimpin, memang tidak mau mengakuinya jika saya mengungkapkan seperti ini. Nah, bayangkan orang yang tumbuh dalam birokrasi, yang tahu proses lika-liku korupsi, yang tahu persis kekuatan dan kelemahan tiap-tiap komponen, maka setelah sampai di puncak kepemimpinan, keberanian untuk melakukan A,B,C,D lebih minim dibandingkan orang tahunya sedikit-sedikit. jadi disini ada semacam "berkat ketidaktahuan" bagi aktor-aktor nonpemerintah.